Die kommissarische Neuordnung Europas. Das Dispositiv der Integration

Dieses Buch ist eine Machttheorie der europäischen Integration. Der zentrale Befund lautet, daß die europäische Integration mit dem Instrument der "kommissarischen Verwaltung" in Gang gesetzt und betrieben wurde. Dieses Instrument ist kein Novum, sondern findet seine Entsprechung in einer Reihe von Integrationsprojekten der Vergangenheit: Es ist vor allem für die Schaffung des modernen Zentralstaates von größter Bedeutung gewesen. "Kommissarische Verwaltung" ist ein Begriff zur Definition jeder besonderen Bürokratie, die im Auftrage des neuen Zentrums die Akzeptanz des zentralen Willens an der Peripherie ohne Einsatz von Gewalt herstellen soll. Die hier angebotene Machttheorie beruht auf der Prämisse, daß politische Prozesse, mithin auch Integrations- und Zentralisierungspolitik, sich wesentlich als "mikrophysikalische" entfalten. Daher ist ein Blick auf die Techniken und Praktiken der Macht ebenso notwendig wie die Betrachtung von Akteuren und Subjekten. Meine Frage lautete: Was wurde konkret gemacht, um die Integration voranzutreiben? Und zweitens: Gibt es transhistorische Muster für Techniken und Praktiken von Integrationspolitik? Gibt es ein wiederkehrendes Machtdispositiv, das für Integrationsprozesse unerläßlich ist? Diese Fragen ergaben sich vor allem aus den Unzulänglichkeiten herrschender Integrationstheorien, die seit den fünfziger Jahren europäische Integrationspolitik abwechselnd entweder neofunktionalistisch oder staatszentriert beschreiben, aber nicht in ein Theoriegebäude zu fassen vermögen, das auch Krisen der Integration standhalten kann. Dabei versperrten sich die meisten Integrationstheoretiker den Weg zu historischen Vorbildern, indem sie das Phänomen des europäischen Zusammenschlusses als gänzlich neu und voraussetzungslos definierten. Meine These dagegen lautet: Mag der Zusammenschluß von Nationalstaaten als ehemalige Kriegsgegner auch etwas Neues gewesen sein, die politischen Techniken zur Herstellung einer neuen Gemeinschaft waren es nicht. Denn in der Geschichte der Politik als konkretes Handeln gibt es keine absoluten Neuheiten, sondern nur Variationen und Kombinationen von Techniken, die entweder dem Bereich der Verhandlungen oder jenem der Gewalt oder beiden zuzuordnen sind. Damit wurde in dieser Arbeit einem Ansatz der Vorzug gegeben, demzufolge Entwicklungen von Politik nicht zuletzt durch den Einsatz von Mitteln bestimmt werden. Um die oben gestellten Fragen zu beantworten, wurden die postfeudalen Staatwerdungen als Integrationsprojekte analysiert, in denen man immer wieder auf das Instrument des Kommissarius stößt. Diese Figur, die in unterschiedlichen Staaten unterschiedliche Namen trug, war deshalb ein wichtiges Instrument der Integration,. weil neue und einheitliche Ordnungsmuster stets gegen Widerstände und zentrifugale Interessen durchgesetzt werden mußte. Diese Widerstände waren nur durch eine besondere Form von "Bürokratie" aufzuheben, die klein, flexibel und experimentell im "Auftrag" des neuen und noch ungefestigten Zentrum handelte und "quer" zu den existierenden Bürokratien und anderen Institutionen der alten Ordnungen operierte. Die Praktiken dieser kommissarischen Verwaltung beruhten wesentlich auf einer Politik der Verhandlung und des Tauschs und, wenn überhaupt, in geringerem Maße auf Gewalt. Der Gewaltverzicht ist die erste Prämisse für den Integrationsprozeß. Damit wird in dieser Arbeit nicht Norbert Elias Theorie des "Monopolmechanismus" widersprochen, wohl aber behauptet, daß die eigentliche Integration , die Verschmelzung unterschiedlicher Ordnungen und Herstellung neuer Loyalitäten, nur gelingen kann, wenn das im Monopolmechanismus siegreiche Zentrum den Gebrauch von (militärischer) Gewalt minimiert. Für diese Analyse zentral waren die Staatswerdungsprozesse Frankreichs, Preußens, Englands, Spaniens und der Habsburg-Monarchie (letztere als mißlungenes Beispiel von Integration). Der Blick konzentrierte sich auf die frühen Integrationsphasen, die für unterschiedliche Staaten in unterschiedliche Perioden fielen: Dabei sind die Jahrhunderte vom 15. bis zum 18. bedeutsamer als das 19. und 20., in denen die Zentralisierungsprozesse bereits zu einem Abschluß kamen. Auch der heutige Integrationsprozeß wird von einer besonderen Bürokratie "geleitet", die in den supranationalen Behörden, allen voran der Kommission und den EuGH, ihren modernen Ausdruck findet. Jedoch konzentriert sich diese Analyse nicht primär auf die Subjekte dieser "Bürokratie", sondern auf ihre Praktiken, auf ihr konkretes Tun zur Verschmelzung der alten Ordnungen in eine neue, zur Amalgamierung der differenten Interessen der "peripherien" durch die beständige Involvierung der "peripheren" Exekutiven, Bürokratien und Interessenvertreter. Dabei wird nicht behauptet, die neue Ordnung würde unausweichlich in eine Kopie des seit dem 19. Jahrhundert hegemonial gewordenen Staatsmodells münden. Wohl aber, daß es sich um ein Zentralisierungsprojekt handelt, das eine neue Form von Staatlichkeit hervorbringt. Untersucht wurden folgende Praktiken, die für die Herstellung einer einheitlichen Ordnung essentiell sind: das Sammeln und Produzieren von Wissen; das Korrigieren und Modernisieren von Institutionen; das Überdehnen von Kompetenzen und das Sichern des erreichten Bestandes von Macht; das Überlagern und Verdrängen alter Rechtsordnungen durch die allmähliche Errichtung einer neuen. All diese Praktiken setzen auf das Experiment, auf Verfahren des Versuchs und des Irrtums. Sie führen aber keineswegs linear zum Erfolg: Fortschritte und Rückschritte, Zustimmung und Ablehnung gegenüber dem Willen des neuen Zentrums bestimmen den Prozeß oft über Jahrhunderte. Denn allein hier betrachteten Integrationsprojekten - den vergangen wie dem aktuellen - ist eine fragile Legitimität gemeinsam: Die formale Anerkennung des neuen Zentrums führt keineswegs und automatisch zur Akzeptanz all seines Tuns. Dies gilt für den König des Ancien Régime wie für die supranationalen Behörden der EU. Der Einsatz der kommissarischen Verwaltung erfolgt wesentlich zur Herstellung von Akzeptanz und Loyalität der "alten" Akteure. Integration und Zentralisierung entstehen damals wie heute aus der Verwandlung der ehemaligen unabhängigen Einheiten in eine neue Einheit, und an diesem Verwandlungsprozeß sind Zentrum und Peripherie gleichermaßen beteiligt. Um das komplexe Geflecht von Beziehungen zwischen zentralen und peripheren Akteuren zu organisieren und moderieren und deren Interessen zu tauschen und verhandeln, bedarf es eines flexiblen und diskreten Instruments, aber auch besonderer Verfahren und Räume. Das Instrument ist die kommissarische Verwaltung, ihre Verfahren beruhen weitgehend auf informellen Regelsystemen, ihr Raum ist das "Interstitium" der Macht, nicht eine verfassungrechtlich konstituierte Öffentlichkeit. Daraus resultieren auch die besonderen Probleme für die Demokratie in Europa. Der letzte Teil des Buches ist eine Kritik dieses besonderen Machtinstruments unter den Bedingungen der Demokratie. Denn dies ist der wesentliche Unterschied zwischen der europäischen Integration seit 1950 und den vergangen Integrationsprojekten: Letztere fanden in monarchischen Herrschaftsverhältnissen statt, während erstere demokratische Staaten vereinigt. Daher stellt sich die Frage der Legitimität der Integration und des darin verwendeten Instruments der kommissarischen Verwaltung auf dramatischere Weise als im Ancien Régime (obgleich auch in diesem der Einsatz des Instruments stets umstritten war). Die These dieses Abschnitts lautet. Durch die Integrationspraktiken findet eine Machtverschiebung von den Parlamenten zur nationalen und supranationalen Exekutive statt, die demokratische Politik im Verständnis moderner Demokratietheorie und -praxis erodiert, ohne daß dies auf supranationaler Ebene kompensiert würde. Das darin sich entfaltende Herrschaftsmodell ist jenes der Technokratie, die sich wesentlich durch Effizienz und Effektivität und nur in sehr eingeschränktem Maße durch öffentliche Verantwortlichkeit, Kontrollsysteme und Akzeptanz durch einen europäischen Souverän legitimiert. Damit verliert das Integrationsprojekt stets dort an Zustimmung, wo Effizienz und Effektivität nicht gewährleistet werden können oder die dafür relevanten Parameter neu definiert werden. Die Stabilisierung der europäischen Integration, so der normative Befund, ist abhängig von der Möglichkeit, die Europäische Union in eine republikanische und demokratische Ordnung zu verwandeln. Daher wird abschließend der Versuch unternommen, die Demokratiefrage in der Tradition der amerikanischen und französischen Revolution neu zu diskutieren und für die Demokratisierung der Union furchtbar zu machen. Diese Arbeit beruht auf einer Sekundäranlayse von historischen Untersuchungen neuzeitlicher Staatswerdungen und von Forschungsarbeiten zum Policy-Prozeß der EG/EU. Die theoretische Reflexion ihrer Phänomenologie ist durch eine Einbettung der herrschenden Integrationstheorien in eine Tradition von Nachttheorien erfolgt, die von Machiavelli über Hobbes, von Weber über Arendt bis Foucault reichen.