Die soziale Nachjustierung des erweiterten Binnenmarkts

Durch die Erweiterung nach Osten hat sich die sozio-ökonomische Heterogenität in der Europäischen Union enorm verstärkt. Mit der übergangsweisen Aussetzung der Arbeitnehmerfreizügigkeit in den alten Mitgliedstaaten sollte der Gefahr eines Sozialdumpings über Lohnkonkurrenz vorgebeugt werden. Dies konnte aber den Druck über die Entsendung von Arbeitnehmern und die Dienstleistungsfreiheit nicht verhindern. In Großbritannien, das die Übergangsfrist nicht nutzte, hat die Politisierung der Zuwanderung aus den neuen Mitgliedstaaten sogar wesentlich zur Entscheidung beigetragen, aus der EU auszutreten. So sind die Folgen der innereuropäischen Arbeitsmigration für die EU zu einem hochpolitischen Thema geworden. Dies zeigt sich an dem Vorstoß des französischen Präsidenten Macron, über eine Reform der Entsenderichtlinie gegen Sozialdumping vorzugehen ebenso wie an der neuen Initiative der Europäischen Kommission, mit einer Säule der sozialen Rechte den Binnenmarkt sozial abzufedern. In diesem Projekt analysieren wir die soziale Nachjustierung mit dem Fokus auf verschiedene Formen der atypischen Beschäftigung: marginale Beschäftigung, Scheinselbständigkeit und Entsendung. Dafür untersuchen wir in drei alten (Deutschland, Frankreich und Österreich) und zwei neuen Mitgliedstaaten (Polen und Slowenien), welcher Art neuer sozialer Kompromisse geschlossen werden können und wo die Herausforderungen dafür liegen. In seinem Vorgehen unterscheidet sich das Projekt von der meisten Europäischen Integrationsforschung, indem wir die Bedeutung des Europäischen Gerichtshofs und seiner Rechtsprechung zu den EU-Verträgen betonen. Der Gerichtshof hat für die Europäische Integration schon immer eine wichtige Rolle gespielt, die er als Integration durch Recht gestalten konnte. Obwohl dies in der Integrationsforschung anerkannt ist, hat sich dennoch das Interesse der Forschung mit den gestärkten Kompetenzen des Europäischen Parlaments auf den Legislativprozess gerichtet, obwohl die Rechtsprechung des Gerichtshofs hier oft wichtige Vorentscheidungen trifft. Das Projekt analysiert die Wechselbeziehungen der drei Regierungsgewalten auf der Ebene der Mitgliedstaaten, der Europäischen Union und zwischen beiden Ebenen. Inwiefern werden politische Kompromisse der sozialen Nachjustierung gerichtlich infrage gestellt? Wie unterschiedlich sind die Präferenzen der verschiedenen Mitgliedstaaten in Bezug auf soziale Standards? Wie gelingt es den unterschiedlichen mitgliedstaatlichen Verwaltungen, Sozialdumping durch atypische Arbeit zu verhindern, und wie positionieren sich die verschiedenen ökonomischen Akteure zwischen den Polen des sozialen Schutzes und des Binnenmarkts? Indem das Projekt administrative und gerichtliche Antworten ebenso untersucht wie die EU Gesetzgebung, kann umfassend analysiert werden, inwiefern die Regeln der EU zur atypischen Beschäftigung, Solo-Selbständigkeit und Entsendung die soziale Absicherung von Arbeitsverhältnisses in den Mitgliedstaaten unterminiert und ob europäische Regeln ausreichend hierfür kompensieren. Dabei erlauben der Vergleich zwischen verschiedenen Arten von atypischer Beschäftigung und die vergleichende Untersuchung der Praktiken in verschiedenen Mitgliedstaaten wichtige Hinweise, wie die soziale Nachjustierung im erweiterten Binnenmarkt gelingen kann.

Das Gesamtziel des Projekts - eine Zusammenarbeit zwischen Wissenschaftler:innen der Universitäten Salzburg und Bremen - war die Beantwortung der Frage, wie wirtschaftliche Freiheiten und sozialer Schutz im EU-Binnenmarkt seit der Osterweiterung im Jahr 2004 vereinbart werden (mit Schwerpunkt auf Österreich, Deutschland, Polen und Slowenien). Dies geschah auf umfassende und gleichzeitig fokussierte Weise: (i) umfassend, da nicht nur die EU-Gesetzgebung (und die Umsetzung in nationales Recht durch die Mitgliedstaaten), sondern auch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) und die Verwaltungspraxis der Mitgliedstaaten - sowie deren Wechselwirkungen - berücksichtigt wurden. Das Projekt war (ii) fokussiert, da es sich auf drei besondere Formen der Arbeitsmobilität konzentrierte, die mit prekären Arbeitsbedingungen einhergehen: marginale Beschäftigung, Solo-Selbstständigkeit und entsandte Arbeit. Um diese Formen abzudecken, konzentrierte sich das Projekt insbesondere auf den Straßenverkehrssektor, die Live-in Care und die Fleischwirtschaft. Das Gesamtergebnis ist, dass sowohl die EU-Gesetzgebung als auch die Rechtsprechung des EuGHs zwar auf dem Papier versuchen, soziale und wirtschaftliche Ziele (wieder) ins Gleichgewicht zu bringen, dass aber in der Praxis wirtschaftliche Ziele immer noch häufig Vorrang vor sozialen Zielen haben. Das Projekt stellt eine strukturelle Benachteiligung transnationaler Arbeit gegenüber transnationalem Kapital fest. Die Mitgliedstaaten haben immer noch Handlungsspielraum, um diesen Nachteil zu verringern und dahingehende Schlupflöcher zu schließen, dass das Kapital Arbeitnehmer:innen ausbeutet, wie die jüngste deutsche Reform in der Fleischbranche zeigt - aber die Bedingungen für solche Reformen sind sehr anspruchsvoll. Insbesondere die Sozial- und Arbeitsvorschriften der EU sind sehr komplex, und noch komplexer ist ihre (transnationale) Durchsetzung in grenzüberschreitenden Kontexten. Insbesondere die isolierte Arbeit von Migrant:innen und die damit verbundenen mangelnden Kapazitäten der Durchsetzungsakteur:innen (sowohl Gewerkschaften als auch Kontrollbehörden) führen dazu, dass die Rechte der Arbeitnehmer:innen oft nicht durchgesetzt werden. Darüber hinaus wurde im Rahmen des Projekts festgestellt, dass Arbeitnehmer:innen nicht nur mit Schwierigkeiten im Zusammenhang mit prekärer und ausbeuterischer Arbeit konfrontiert sind, sondern auch z. B. im Zusammenhang mit Sozialleistungen. Bei der Durchsetzung mangelt es dem Projekt zufolge zudem an einer transnationalen "diagonalen" Verwaltungszusammenarbeit, also einer Zusammenarbeit zwischen Behörden mit unterschiedlichen Kompetenzen, wie beispielsweise Kontroll- und Sozialversicherungsbehörden. Darüber hinaus wird festgestellt, dass die grenzüberschreitende Zusammenarbeit so komplex ist, dass soziale Rechte nur schwer zu erreichen sind und dass große Erwartungen an kürzlich eingerichtete Europäische Arbeitsbehörde gerichtet sind.