Die Institutionalisierung bilateraler Kooperation, 1945–2020

Alle Staaten dieser Erde schließen, zumindest hin und wieder, internationale Abkommen mit anderen Staaten ab. Die Gründe dafür sind vielfältig. So können Staaten etwa den Handel untereinander vereinfachen wollen, weswegen sie ein Handelsabkommen abschließen. Oder Staaten teilen sich einen gemeinsamen Fluss wie die Donau, die im späteren Verlauf zum Beispiel zur Grenze zwischen Bulgarien und Rumänien wird. Auch hier können Staaten ein Interesse daran haben, gewisse Spielregeln für die gemeinsame Nutzung in einem internationalen Abkommen zu definieren. Oder Staaten treffen ein Abkommen zur kulturellen Kooperation, womit das Erlernen der Sprache oder Schüler:innen-Austausche erleichtert werden sollen. Wenn man bedenkt, in wie vielen Bereichen Staaten von Kooperation profitieren können, ist es wenig verwunderlich, dass es ganz viele internationale Abkommen gibt. In diesem Projekt sehen wir uns bilaterale Abkommen genauer an, also Abkommen, die von zwei Staaten abgeschlossen wurden. Natürlich gibt es auch plurilaterale Abkommen, also solche, die von mehr als zwei Staaten abgeschlossen wurden, wie etwa der Vertrag zur Gründung der Europäischen Union. Tatsächlich sind aber die allermeisten Abkommen bilateral, was in den Internationalen Beziehungen (einem Teilbereich der Politikwissenschaft) häufig etwas kurz kommt. Ein Gros der Forschung dort beschäftigt sich mit internationalen Organisationen, wie eben der EU oder den Vereinten Nationen (VN). Genau diese Lücke will dieses Projekt schließen. Dazu sehen wir uns, sage und schreibe, gut 30 Tausend bilaterale Abkommen an, die seit 1945 abgeschlossen und bei den VN registriert wurden. Insbesondere gilt unser Interesse den gemeinsamen Ausschüssen (englisch: Joint Bodies), die relativ häufig in diesen Abkommen geschaffen werden. Das kann etwa ein gemeinsames Komitee oder eine gemeinsame Kommission sein, die die Regierungen beider Seiten regelmäßig zusammenbringt, um die Umsetzung des Abkommens zu besprechen und, ja, sich auch gegenseitig zu überwachen. Internationale Abkommen implementieren sich nämlich nicht von selbst, sondern erfordern es, nach Abschluss weitere Maßnahmen zu ergreifen. Spannenderweise und obwohl es Tausende solcher gemeinsamer Ausschüsse gibt, haben sich noch wenige Forscher:innen mit ihnen beschäftigt und sich etwa angesehen, warum diese in Abkommen stärker oder schwächer sind (also ob sich etwa die Außenminister:innen treffen oder nur einfache Beamte) oder welche Effekte diese Ausschüsse haben. Dazu bitten wir Student:innen uns bei der Suche nach solchen Ausschüssen zu helfen und erstellen ein Programm in R (einer open source Statistiksoftware), das uns hilft, deren Stärke computergestützt zu bestimmen. Insgesamt wird dieses Projekt einen wichtigen Beitrag zum besseren Verständnis der internationalen Beziehungen leisten und für Forscher:innen und Bürger:innen gleichermaßen interessante Ergebnisse zu Tage fördern.

Das Projekt nutzte Künstliche Intelligenz (KI), um etwa 30.000 bilaterale internationale Abkommen aus der United Nations Treaty Series (UNTS) zu analysieren. Die UNTS ist eine umfangreiche Sammlung internationaler Abkommen, die vom Sekretariat der Vereinten Nationen (UN) zusammengestellt wird. Im Mittelpunkt des Projekts standen institutionelle Mechanismen - sogenannte "gemeinsame Gremien" (englisch, Joint Bodies) - die Staaten regelmäßig in internationalen Abkommen vorsehen, um zukünftige Treffen zu erleichtern. Gemeinsame Gremien bieten einen organisatorischen Rahmen, in dem Staaten die Umsetzung eines Abkommens strukturiert und wohlüberlegt diskutieren können. So kann ein bilaterales Abkommen beispielsweise einen "gemeinsamen Ausschuss" oder eine "gemeinsame Kommission" vorsehen, der bzw. die beide Regierungen dazu verpflichtet, nationale Delegierte zu entsenden und sich mindestens einmal jährlich zu treffen, um die Umsetzung des Abkommens eingehend zu überprüfen. Obwohl seit 1945 buchstäblich Tausende solcher gemeinsamen Gremien geschaffen wurden, war bislang überraschend wenig darüber bekannt, wie sie institutionell ausgestaltet sind und welche weitergehenden Auswirkungen sie auf die internationalen Beziehungen haben. Das an der Universität Salzburg angesiedelte Projekt nutzte jüngste Fortschritte im Bereich der KI, um die Ausgestaltung und Effekte dieser gemeinsamen Gremien zu untersuchen. Es verglich, wie gut verschiedene Sprachmodelle (englisch, Large Language Models, LLMs) auch komplexe internationale Abkommen analysieren und gemeinsame Gremien identifizieren können. Dabei wurden unterschiedliche LLMs eingesetzt, jedoch mit einem Schwerpunkt auf Sprachmodellen mit öffentlich verfügbaren Gewichten (englisch, open-weight models), um den Forschungsprozess transparenter und replizierbarer zu gestalten. Mithilfe von LLMs wurde identifiziert, welche internationalen Abkommen gemeinsame Gremien vorsehen - und wie stark institutionalisiert diese waren. So tagen manche dieser Gremien mindestens einmal jährlich auf hoher politischer Ebene (z.B. auf Ebene der Außenminister) und sind durch das Abkommen befugt, verbindliche Entscheidungen zu treffen, während andere Gremien über wenige oder keine dieser Merkmale verfügen. Was zuvor in mühevoller Kleinarbeit kodiert werden musste - und daher bestehende Forschung typischerweise auf einige Hundert Abkommen beschränkte - konnte mit Hilfe von KI über Zehntausende Abkommen hinweg untersucht werden. Das Projekt trug zudem zu einem besseren Verständnis der Auswirkungen gemeinsamer Gremien auf die internationalen Beziehungen bei. Insgesamt lieferte das Projekt neue Erkenntnisse zur institutionellen Ausgestaltung und den Effekten gemeinsamer Gremien in bilateralen internationalen Abkommen und leistete einen wichtigen Beitrag dazu, wie KI zur Erforschung internationaler Kooperation eingesetzt werden kann.