Gesetzgebungsprozesse beobachtet: Implementierung der UNCRPD

Das UN Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (UNCRPD) ist am 3. Mai 2008 (United Nations 2013) in Kraft getreten. Österreich hat das Übereinkommen im September 2008 ratifiziert (Bundesgesetzblatt III 47/2011). Einer der leitenden Grundsätze des Übereinkommens ist es, das Recht der Selbstbestimmung von Menschen mit Behinderungen zu gewährleisten. Davon umfasst ist auch, dass Menschen mit geistigen Einschränkungen grundsätzlich fähig sind und sein müssen, Rechtshandlungen auf ihrer eigenen freien Willensbildung selbst zu treffen. Artikel 12 UNCRPD garantiert ihre volle Anerkennung der Rechts- und Handlungsfähigkeit vor dem Recht. Das österreichische Justizministerium hat einen Reformprozess initiiert, um das österreichische Sachwalterrecht den Anforderungen der Konvention anzupassen. Die Reform soll zwischen Februar 2014 und Februar 2016 durchgeführt werden. Dazu werden Arbeitsgruppen beim Ministerium eingerichtet. Diesen Arbeitsgruppen müssen nicht nur juristische ExpertInnen, sondern um der Konvention zu entsprechen auch Menschen mit Behinderungen und VertreterInnen aus Behinderten- vertretungseinrichtungen angehören. In dem vorgeschlagenen Forschungsprojekt soll der Reformprozess beobachtet und evaluiert werden. Es sollen Vorschläge erarbeitet werden, wie zukünftige Reformvorhaben effizienter gestaltet werden können und wie vor allem die Einbindung von Menschen mit Behinderungen verbessert werden kann. Dazu wird nicht nur der Reformprozess innerhalb Österreichs durch teilnehmende Beobachtung und halb strukturierte qualitative Interviews analysiert, sondern auch ein Vergleich mit den Maßnahmen zur Inklusion in der Umsetzung der Konvention mit Neuseeland und Deutschland vorgenommen. Neuseeland hat bei der Erstellung der Konvention selbst sowohl national als auch international eine Vorreiterrolle in Bezug auf die Einbindung von Menschen mit Behinderung eingenommen (vgl. Moriarity/Dew 2011), sodass auch vom Implementierungsprozess erwartet werden kann, dass dieser vorbildlich durchgeführt wird und dass andere Vertragsstaaten Mechanismen der Einbindung von Menschen mit Behinderungen in den Gesetzgebungsprozess von Neuseeland übernehmen können. Deutschland wird gewählt, weil sowohl das Rechtssystem als auch die Regelungen der Geschäftsfähigkeit mit denen Österreichs gut vergleichbar sind. Es sollen folgende Hauptforschungsfragen in dem Projekt beantwortet werden: Wie muss ein Gesetzgebungsprozess gestaltet sein, damit die Voraussetzungen der UNCRPD erfüllt sind? Bis zu welchem Grad wurden diese Voraussetzungen im beobachteten Reformprozess bereits erfüllt? Welche Indikatoren lassen sich für die Evaluierung des Gesetzgebungsprozesses im internationalen Vergleich herausarbeiten? Um diese Fragen und die daraus abgeleiteten Unterfragen beantworten zu können, werden klassische rechtsdogmatische Methoden mit empirischen Methoden (Interviews, teilnehmende Beobachtung) kombiniert. So wird eine empirische Datenbasis geschaffen, die sich international vergleichen lässt. Insofern zählt das vorgeschlagene Projekt jedenfalls zur Grundlagenforschung an der Schnittstelle zwischen Rechtsdogmatik und empirischer Rechtsforschung.

Die Forschung der Universität Innsbruck befasste sich mit den Beteiligungsprozessen gemäß Art 4 Abs. 3 und Art 33 Abs. 3 der Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (BRK). Diese Bestimmungen sehen die Einbeziehung von Menschen mit Behinderungen und ihren Vertreterorganisationen vor, einerseits in die Erarbeitung von Gesetzen und anderen politischen Programmen und andererseits in den nationalen Überwachungsmechanismus der Konvention. In Österreich (Ratifikation 2008) erarbeitete das Bundeskanzleramt einen Praxisleitfaden Standards der Öffentlichkeitsbeteiligung, der jedoch wenig Verbreitung fand. Die Arten der Beteiligungen der Zivilgesellschaft, sofern diese bei unterschiedlichen Gelegenheiten stattfand, variierten erheblich. Konkret wurde in Österreich der Prozess zur Reform des Sachwalterrechts untersucht. Hier fand ein Beteiligungsprozess von Menschen mit Behinderungen und deren Vertreterorganisationen, in dem Zeitraum von Ende 2013 bis Juni 2016, statt. Dabei wurden große wie kleine Arbeitsgruppen durch das Bundesministerium für Justiz abgehalten. Der Beteiligungsprozess wurde im Einzelnen als zu intransparent bezeichnet und entsprechende finanzielle Unterstützung für die Teilnehmer wurde vermisst. Insgesamt waren die Teilnehmer allerdings zufrieden mit ihrer Teilnahme. Zur Überwachung der Umsetzung wurde der Nationale Monitoringausschuss eingerichtet.In Deutschland (Ratifikation 2009) wurde parallel der Entstehungsprozess zum Bundesteilhabegesetz begleitet. Hier fand eine Beteiligung von Behindertenorganisationen statt. Grundsätzlich gibt es aber ebenfalls kein strukturelles oder allgemein einheitliches Vorgehen hinsichtlich der Beteiligung von beeinträchtigten Menschen in nationalen Gesetzgebungsverfahren. Die Einrichtung einer interdisziplinären Arbeitsgruppe und die Durchführung von regelmäßigen Arbeitstreffen wurden begrüßt, wobei wiederum der finanzielle Aspekt, unter anderem, ein Problem darstellte. Deutschland gründete eine Alliance um die Umsetzung der Konvention zu beobachten. Sie besteht aus Behindertenorganisationen und unterschiedlichen zivilen Akteuren im Behindertenbereich. Die Allianz verfasste den Parallelbericht für die deutsche Staatenprüfung. Das Deutsche Institut für Menschenrechte beheimatet die nationale Monitoring-Stelle und ist sehr engagiert in der Einbeziehung von Betroffenen.Neuseeland (Ratifikation 2008) begann schon früh staatliche Einrichtung gemäß der Beteiligung von Menschen mit Behinderungen auszurichten. Eine besondere Errungenschaft war die eingegangene Verpflichtung der Regierung und anderer staatlicher Stellen durch die Rules of Engagement.Diese Leitlinien sollten eine strukturierte und umfassende Zusammenarbeit von staatlichen Einrichtungen und Behindertenorganisationen gewährleisten. Dennoch ist die neuseeländische Rechtslage nicht umfassend konventionskonform. Der Independent Monitoring Mechanismus und die Beteiligung der Disabled Persons Organisations kann als positives Beispiel für die Umsetzung des Artikels 33 Abs. 3 BRK erwähnt werden.Australien (Ratifikation 2008) verfügt, wie Österreich und Deutschland, über keine einheitliche Vorgehensweise zur Beteiligung von Menschen mit Behinderungen. Bei der Erarbeitung des Shut Out Report (2009) wurden Behindertenorganisation aus dem ganzen Land beteiligt. Im Jahr 2014 wurde die staatliche Finanzierung von Behindertenorganisationen geändert. Die führenden Organisationen schlossen sich zu einer Allianz zusammen. Die Gesetzgebung zum National Disability Insurance Scheme (NDIS) fand unter Beteiligung von Organisationen von Menschen mit Behinderungen statt. Insgesamt lassen sich in allen Vergleichsländern positive Beispiele für die anfängliche Umsetzung der partizipativen Bestimmungen in Gesetzgebung und Monitoring finden. Demgegenüber stehen jedoch noch viele Baustellen, die es auszubauen und fertigzustellen, gilt.