Vergleichender Fiskalföderalismus. Lehren für die EU

Als Reaktion auf die Finanz- und Staatsschuldenkrise haben die EU und ihre Mitgliedstaaten etwa mit dem ESM, dem Fiskalpakt, der Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes und der Einführung einer Bankenaufsicht durch die EZB eine Reihe von Maßnahmen gesetzt, die sich perspektivisch möglicherweise in Richtung eines Fiskalföderalismus entwickeln, wie er aus Bundesstaaten bekannt ist. Diese Entwicklung und die damit in Zusammenhang stehenden Diskussionen über Nachhaltigkeit, Stabilität und Wachstum sowie über das richtige und falsche Anreize bilden den Hintergrund unseres Projekts, das in zwei Phasen gegliedert ist: Im ersten Schritt wird eine detaillierte Analyse des Fiskalföderalismus in sieben entwickelten föderalen Marktwirtschaften des Westens vorgenommen, die als Muster für entsprechende Lösungen in der EU in dienen könnten. Dies sind Australien, Belgien, Deutschland, Kanada, Österreich, die Schweiz und die USA. Expert|inn|en aus diesen Ländern aus den Geschichts-, Politik- und Rechtswissenschaften sowie aus der Volkswirtschaftslehre werden, um ein Salzburger Kernteam gruppiert, mit ihrem Verständnis für Entwicklungspfade, politische Streitfragen, wirtschaftliche und soziale Folgen, die Wirksamkeit, Transparenz und demokratische Rückkoppelung der jeweiligen Fiskalföderalismen dazu beitragen, das Verständnis solcher Systeme zu vertiefen. Von den Ergebnissen dieses ersten Schritts ausgehend, werden diese Fragen auch für die heutige EU beantwortet. Dies stellt eine erhebliche Herausforderung dar, da die Union weder über ein schlüssiges System von Fiskalbeziehungen zwischen ihren Ebenen, das diesen Namen verdienen würde noch über ausreichende Mittel zur Bewältigung einer schweren Krise verfügt. Die Ergebnisse aus Schritt eins und zwei werden es ermöglichen, Vorschläge für einen Fiskalföderalismus auf EU-Ebene zu machen, der für die alltägliche politische Praxis tauglich ist und von dem man erwarten kann, dass er sowohl zukünftige Staatsschuldenkrisen ausschließt als auch ein Ausmaß an demokratischer Kontrolle gewährleistet, das von einem westlichen Gemeinwesen im 21. Jahrhundert erwartet werden kann. Von diesem praktischen Nutzen abgesehen, zielt das Projekt Vergleichender Fiskalföderalismus. Lehren für die EU auch darauf ab, Defizite der einschlägigen Forschung abzubauen: Einerseits wird der geographische Rahmen durch die Beschränkung auf Bundesstaaten vertieft, von deren Analyse man tatsächlich aussagekräftige Erkenntnisse erwarten kann. Andererseits hingegen wird der Forschungshorizont durch die Zusammenarbeit eines Teams erweitert, das nationale und disziplinäre Grenzen überschreitet.

Überblick Ausgehend von den Entwicklungen in der EU und der WWU im Zuge der Finanz- und Staatsschuldenkrise nach 2009 startete das Projekt im Oktober 2019. Das Projekt vereinte Juristen, Ökonomen und Politikwissenschaftler aus Australien, Österreich, Belgien, Kanada, Deutschland, der Schweiz und den USA, um den Fiskalföderalismus auszuloten. Ziel war es, Strukturen, Verfahren und Institutionen zu identifizieren, die möglicherweise für die zukünftigen Fiskalbeziehungen in der EU nützlich sein können. Dieses Programm wurde bis November 2023 entlang dreier Schritte abgewickelt: Schritt 1 lieferte eine Analyse der Fiskalföderalismen in den sieben Ländern. In Schritt 2 wurde eine ähnliche Analyse für die heutige EU durchgeführt. Basierend auf den Ergebnissen der Schritte 1 und 3 wurden in Schritt 3 Vorschläge für Instrumente eines Fiskalföderalismus in der EU entwickelt. Verlauf Unmittelbar nach Beginn wurden wir durch den Ausbruch von COVID Anfang 2020 vor eine unvorhergesehene Herausforderung gestellt. Dies beeinflusste die Projektarbeit in zweierlei Hinsicht: "Learning by doing" konnten wir ein stabiles Forschungsteam aufrechterhalten und einen stabilen Fluss themenbezogener Informationen sicherstellen. Da die von allen sieben Staaten und der EU im Zuge der Pandemie aufgelegten Unterstützungsprogramme von historischem Ausmaß den Kern unserer Forschungsfrage betrafen - man denke nur an den damaligen deutschen Finanzminister Scholz, der die EU-Maßnahmen als deren "Hamilton-Moment" bezeichnete -, beeinflusste die Pandemie auch unser Forschungsprogramm. Uns dieser Herausforderung stellend konnten wir Ende 2021 eine erste vergleichende Analyse dieser Programme veröffentlichen. Parallel dazu haben wir unser Forschungsprogramm nach dem oben beschriebenen Drei-Schritte-Ansatz durchgeführt. Ergebnisse Die Unterschiede zwischen unseren Modellländern machten die Identifizierung von Gemeinsamkeiten nur auf einer sehr hohen Abstraktionsebene möglich. Dies ist ein wichtiges Ergebnis: Die Geschichte hat zu sehr unterschiedlichen Systemen geführt, so dass das Kopieren von Merkmalen aus unseren Modellländern für die EU höchstwahrscheinlich nicht funktionieren würde. Letztere muss ihren eigenen Weg nach vorne finden. Dennoch haben wir in unseren Modellländern einen gemeinsamen Aspekt festgestellt, der in der EU fehlt: ein Budget, das groß genug ist, Schocks auszugleichen. Die Lehren, die wir aus unseren Modellländern und aus den Schwierigkeiten der WWU gezogen haben, haben wir in fünf Szenarien für Reformen zusammengefasst: 1. Aufrechterhaltung eines verbesserten Status quo 2. Ein reiferes fiskalföderales System in der EU 3. Gemeinsame Merkmale funktionierender fiskalischer Föderationssysteme (hier finden wir weitere Inspirationen aus unseren Modellländern) 4. Die Rückkehr zur Welt vor der Krise 5. Die Utopie eines perfekten EU-Fiskalföderalismus